W okresie tzw. demokracji szlacheckiej, rozpowszechnione było powiedzenie "nie rządem Polska stoi, lecz swobodami obywateli". Pojęcie "rząd" oznaczało tu władzę w ogóle (nie tylko organ administracyjny), zaś cała ta sentencja miała oznaczać to, że świadomość obywatelska i odpowiedzialność za losy kraju ówczesnej szlachty, była tak silna, że dla sprawnego funkcjonowania państwa zbędna była silna władza wykonawcza. W kolejnych wiekach maksyma ta uległa skróceniu do słów "nie rządem Polska stoi" i stała się symbolem rozkładu państwa polskiego w okresie poprzedzającym rozbiory. Dygresja ta, miała w moim przekonaniu pokazać, jak ważne dla funkcjonowania każdego państwa są kwestie związane z jego organizacją wewnętrzną. Drogą do objęcia przez wiele krajów (jak np.: imperium rzymskie) pozycji mocarstwowej, było właśnie stworzenie skutecznej, sprawnie działającej administracji. Korupcja bądź nieudolność tych struktur była zaś powodem upadku niejednego państwa. Artykuł poniższy ma na celu odpowiedź na pytanie: jaka była administracja Polski międzywojennej, czy pasowało do niej bardziej określenie "rządem" czy "nie rządem Polska stoi"?

   Pozycja wyjściowa państwa polskiego w 1918 r. była bardziej niż trudna. Nowa Polska była złożona z trzech, a właściwie czterech części (jeśli wziąć pod uwagę pewną odrębność kongresówki od reszty zaboru rosyjskiego), które bardzo się od siebie różniły, m.in. jeśli chodzi o kształt, organizację i system administracji publicznej i samorządu terytorialnego. W poszczególnych zaborach administracja była zorganizowana wg różnych wzorców, poza Galicją językiem urzędowym nie był bynajmniej polski, zaś funkcje urzędnicze sprawowali Niemcy albo Rosjanie (tu znów wyjątkiem był zabór austriacki). Ten ostatni czynnik spowodował, że podstawowym problemem odrodzonego kraju, było znalezienie ludzi odpowiednich do tworzenia systemu administracji publicznej od podstaw, gdyż cudzoziemscy urzędnicy z reguły wrócili do swoich ojczyzn, a polskich poza Galicją nie było. Opracowywanie aktów prawnych regulujących działanie struktur państwa i tworzenie organów władzy publicznej musiało potrwać, a zatem przez kilka pierwszych lat istnienia II RP pozostawiono dawne, pozaborcze struktury administracyjne. W związku z tym organizacja aparatu państwowego w Sosnowcu (dawna Kongresówka) była odmienna od tej z pobliskich Katowic (wcześniej Prusy). W tym artykule postaram się przedstawić najpierw strukturę polskiej administracji międzywojennej (a także problem samorządu terytorialnego), a następnie to jak ona funkcjonowała w praktyce.
powrót do początku.

Tło historyczne.
(administracja w poszczególnych zaborach na przełomie XIX/XX w.)

1. Zabór Rosyjski.

   Po dokonanej w ramach "odwilży posewastopolskiej"⁽¹⁾ tzw. reformie ziemskiej z 1864 r., najmniejszą jednostką samorządu terytorialnego na ziemiach bezpośrednio włączonych do Rosji (wschodnich kresach pierwszej RP), a jednocześnie podstawową jednostką samorządu wiejskiego były gromady. Obejmowała ona z reguły jedną wieś, kierowana była przez zgromadzenie gromadzkie, będącego formą bezpośredniego udziału każdego mieszkańca (właściwie każdego właściciela domu) w sprawowaniu (bardzo ograniczonej co prawda) władzy. Wybierało ono starostę (będącego bardziej odpowiednikiem obecnego sołtysa), który pełnił funkcje porządkowo-policyjne, mógł karać za drobne wykroczenia.

   Kolejnym szczeblem samorządu wiejskiego była gmina (na którą składało się kilka gromad), której organy były odpowiednikami tych z gromad: zgromadzenie gminne (złożone z delegatów wyłonionych przez zgromadzenia gromadzkie) i wójta, wybieranego przez zgromadzenie. Opisując samorząd chłopski nie należy zapominać, że mówimy o samodzierżawnej Rosji - samorząd ten podlegał kontroli specjalnych urzędników państwowych, mianowanych przez carat; od 1889 r. byli to naczelnicy ziemscy i urzędy gubernialne. Co ciekawe mimo tego, funkcjonowanie tego samorządu było oceniane raczej pozytywnie⁽²⁾ .

   Po 1870 r. w Rosji istniał oprócz wiejskiego, także miejski samorząd. W miastach powstały wtedy tzw. dumy miejskie, wybierane przez mieszkańców na 4 letnią kadencję, które z kolei wybierały zarząd i prezydenta miasta. Także tu funkcjonowanie samorządu było ograniczone przez administrację państwową

   Miasta i gminy składały się na powiaty (koleiną jednostkę podziału kraju), w których po 1864 r. wprowadzono trzeci rodzaj samorządu, tzw. ziemski. Uprawnieni do głosowania w wyborach do jego jednostek byli wszyscy mężczyźni zamieszkujący dany powiat, jednakże system kurialny, opracowany w oparciu o cenzus majątkowy⁽³⁾ powodował, że był on zdecydowanie zdominowany przez ziemiaństwo. W powiatach organami tego samorządu były zgromadzenia powiatowe, złożone z wyłonionych w wyborach radnych, mające kompetencje uchwałodawcze i zarządy powiatowe, będące organami wykonawczymi zgromadzeń, składające się z przewodniczącego i dwóch członków wybranych przez radnych.

   Kilka powiatów tworzyło gubernie, w których organami samorządu ziemskiego, były zgromadzenia i zarządy gubernialne, będące odpowiednikami podobnych organów w powiecie. Oprócz administracji samorządowej, w guberniach działała też administracja państwowa w osobach gubernatorów, mianowanych przez cara. Najwyższą jednostką podziału terytorialnego Rosji były generał-gubernatorstwa (z generał-gubernatorami na czele), złożone z kilku guberni. Dla przykładu ziemie pierwszej RP włączone bezpośrednio do Rosji dzieliły się na generał-gubernatorstwa: wileńskie, białoruskie i kijowskie. Ogólnie kompetencje samorządu ziemskiego w Rosji były bardzo skromne i uzależnione od uprawnień administracji państwowej (rządu w Petersburgu, gubernatorów i generał-gubernatorów). Mimo pewnych reform, wszechwładza aparatu carskiego pozostała niezachwiana.

2. Dawne Królestwo Polskie.

   Po zakończony w 1865 r. powstaniu styczniowym, władze rosyjskie w coraz większym stopniu ograniczały odrębność kongresówki w stosunku od reszty Rosji. Wyrazem tego była zmiana oficjalnej nazwy tego terytorium z Królestwa Polskiego na Priwislinskij Kraj (kraj nadwiślański), likwidacja charakterystycznych dla Królestw urzędów jak Rada Administracyjna, Rada Stanu czy Namiestnik (zastąpiony przez generała-gubernatora warszawskiego, będący zwierzchnikiem zarówno służb cywilnych jak i wojska). Administrację terenową zorganizowano na wzór rosyjski (przedstawiony wyżej), stanowiska w jej ramach obsadzano Rosjanami, bądź zrusyfikowanymi Polakami, językiem urzędowym był oczywiście rosyjski. W stosunku do reszty imperium dawna kongresówka różniła się tylko tym, że nie ustanowiono tu samorządu terytorialnego (za wyjątkiem gminnego), zapewne obawiając się, że jego ciała staną się forum do stawiania żądań i sabotowania rusyfikacji przez Polaków.

3. Zabór Pruski.

   Różnica pomiędzy administracją zaboru pruskiego, a rosyjskiego polegała przede wszystkim na tym, że pod koniec XIX w. i na początku XX w. w Niemczech rozwinęła się koncepcja Rechtsstaat (państwa prawne), której praktycznym wymiarem było to, że urzędnicy byli prawem związani, tzn. mogli działać tylko na podstawie i w granicach prawa. W Rosji zaś funkcjonowanie administracji opierało się na zasadzie swobodnego uznania, czyli niemalże pełnej dowolności decyzji urzędniczych. Na tym różnice się jednak kończyły (jeśli chodzi o sytuację Polaków), gdyż choć niemieccy urzędnicy działali jak najbardziej zgodnie z prawem, to jednak jego normy (tak jak działania urzędników w Rosji) były niekorzystne dla Polaków (wystarczy wspomnieć o polityce Kulturkampfu czy antypolskim ustawodawstwie na początku XX w.).

   Polskie ziemie zaboru pruskiego, tak ja całe Prusy końca XIX stulecia, dzieliły się na gminy wiejskie i miejskie (najmniejsze jednostki podziału administracyjnego i jednocześnie samorządu terytorialnego). W gminach wiejskich władze sprawowało zgromadzenie gminne, wybierane przez mieszkańców (ale tylko tych, którzy płacili podatki) jako ciało uchwałodawcze oraz naczelnik wraz z ławnikami (wybierani przez zgromadzenie) jako wykonawcze. W miastach funkcjonowały: rada miejska pochodząca z wyborów i magistrat, złożony z burmistrza (niem. Bürgermeister, ewentualnie nadburmistrza w większych miastach) i radców miejskich, powoływanych przez radę miejską.

   Wyższą niż gmina jednostka podziału terytorialnego był powiat (Kreis), w którym władzę sprawowały: sejmik powiatowy, wyłaniany w kurialnych wyborach i wydział powiatowy, złożony z 6 członków wybieranych przez sejmik powiatowy. Na czele tego ostatniego ciała stał starosta (Landrat), powoływany przez króla (po 1871 r. cesarza), spośród kandydatów przedstawionych przez sejmik (jednakże mógł mianować także osobę spoza tego grona). Była to funkcja o dwoistym charakterze: z jednej strony był on organem administracji rządowej w powiecie (podlegającym rządowi w Berlinie), z drugiej zaś członkiem organu samorządowego - wydziału powiatowego - zależnego od sejmiku, czyli reprezentacji mieszkańców danego powiatu. Landrat kierował administracją powiatową i policją, ogólnie odpowiadał za porządek na swoim terenie. Wydział powiatowy pełnił też funkcję sądu administracyjnego pierwszej instancji.

   Jednostką nadrzędną w stosunku do powiatu stanowiła rejencja (zwana też jako "regencja"⁽⁴⁾ ). Na jej czele stał prezydent rejencji (Präsident), mianowany przez króla (cesarza), podległy pruskiemu ministrowi spraw wewnętrznych. Organem pomocniczym prezydenta był wydział obwodowy, złożony z samego prezydenta i innych osób mianowanych przez króla i wydział prowincjonalny. Był on także sądem administracyjnym drugiej instancji. W rejencjach nie było zatem samorządu terytorialnego, tylko administracja rządowa w postaci prezydenta i wydziału

   Najwyższą jednostką podziału administracyjnego, skupiającą po kilka rejencji, była prowincja (Provinz). Na jej czele stał nadprezydent (Oberpräsident), również mianowany przez króla (cesarza), wspomagany przez radę prowincjonalną (jej członków w części wybierał samorząd terytorialny). Nadprezydent był reprezentantem rządu w prowincji, kierował administracją rządową. Od 1879 r. w prowincjach wprowadzono też organy samorządu terytorialnego, a mianowicie sejm prowincjonalny, wybierany przez sejmiki powiatowe i rady miejskie. Jego organem wykonawczym był wydział prowincjonalny, z dyrektorem krajowym (zwany też starostą krajowym⁽⁵⁾ ) na czele. Zadaniem wydziału było realizowanie uchwał sejmu, w sprawach, które zostały przekazane do kompetencji samorządu. Nadzór nad tymi organami sprawował nadprezydent, ale tylko pod kątem legalności, tzn. zgodności aktów wydawanych przez samorząd z prawem (zatem nie mógł on ingerować w kwestie ściśle merytoryczne). Ziemie obecnie wchodzące w skład Polski dzieliły się na 5 prowincji: Poznańską (dawne Wlk. Ks. Poznańskie), Pomorze (ze stolicą w Szczecinie), Śląsk (stolica - Wrocław), Prusy Zachodnie (Gdańsk) i Prusy Wschodnie (Królewiec).

   Jak zauważyć można na podstawie powyższego, bardzo pobieżnego opisu, system administracji w Prusach (a zatem też na ziemiach wchodzących potem w skład II RP) był dość skomplikowany. W literaturze przedmiotu podkreśla się jednakże, że funkcjonował on sprawnie, a urzędnicy byli z reguły nieprzekupni⁽⁶⁾ (czego nie można było powiedzieć o ich rosyjskich odpowiednikach). Zgodność z prawem aktów prawnych, wydawanych przez administrację, była zaś niejako wymuszona poprzez istnienie trójinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, odpowiedzialnego za kontrolę tych aktów pod kątem legalności. Należy przypomnieć jednak, że zarówno administracja rządowa w terenie, jak i samorząd był zdominowany przez Niemców.

4. Galicja.

   Zabór austriacki był jedynym, gdzie Polacy cieszyli się dość szeroką autonomią (od 1867 r.) zarówno w zakresie edukacji, kultury, jak i administracji. W przeciwieństwie do dwóch pozostałych zaborów na przełomie XIX i XX stulecia językiem urzędowym w Galicji był polski, zaś wśród urzędników dominowali Polacy. W przeciwieństwie jednak do administracji pruskiej, ta galicyjska nie mogła pochwalić się skutecznością, sprawnością działania⁽⁷⁾.

   Na szczeblu gmin wiejskich władzę sprawowała administracja samorządowa, na którą składała się rada gminna, wybierana przez mieszkańców gminy w wyborach opartych na cenzusie majątkowym i wykształcenia, będąca organem uchwałodawczym, i zwierzchność gminna na czele z wójtem, jako organ wykonawczy. Analogicznie ta struktura wyglądał w miastach: organem uchwałodawczym była obieralna rada miejska, wykonawczym zaś magistrat pod przewodnictwem burmistrza (ewentualnie prezydenta w większych miastach).

   Następną jednostką podziału terytorialnego był powiat, z zbliżoną do gmin wiejskich i miast strukturą organów samorządowych: radą powiatową, wybieraną w systemie kurialnym, która z kolei powoływała wydział powiatowy, kierowany przez marszałka, którego jednak nominacja musiała zostać zatwierdzona przez cesarza austriackiego. Oprócz samorządu w powiecie występowała także administracja państwowa, w osobie starosty i kierowanego przez niego starostwa powiatowego. Zajmował się on całością administracji za wyjątkiem spraw skarbowych i szkolnictwa.

   Dla całej Galicji istniały centralne instytucje autonomiczne z siedzibą we Lwowie. Składały się na nie: Sejm Krajowy, czyli organ uchwałodawczy złożony z wirylistów (osób zasiadających w tym ciele ze względu na sprawowane przez siebie stanowisko, nie zaś na skutek wyboru; byli to arcybiskupi trzech obrządków katolicyzmu wyznawanych w Galicji, biskupi rzymskokatoliccy, rektorzy Uniwersytetów w Krakowie i Lwowie, Politechniki Lwowskiej oraz prezes Akademii Umiejętności) i posłów wybieranych w wyborach kurialnych. Organem wykonawczym Sejmu był Wydział Krajowy, powoływany w połowie przez Sejm, a w połowie przez kurie wyborcze. Na jego czele stał marszałek krajowy. Wydział, oprócz realizacji uchwał Sejmu, nadzorował samorząd terytorialny. Austriackie władze centralne reprezentował w Galicji namiestnik (kierujący tzw. namiestnictwem), mianowany przez cesarza, w rządzie wiedeńskim zasiadał zaś minister ds. Galicji. Namiestnik kierował administracją państwową w Galicji, poprzez podporządkowanych mu bezpośrednio starostów powiatowych. Jak widać, w Galicji występował dualizm organów władzy publicznej: z jednej strony były to organy autonomiczne (Sejm i Wydział Krajowy) i samorządowe (rady i wydziały gmin i powiatów), z drugiej zaś organy rządowe (reprezentujące rząd wiedeński): namiestnik i starostowie. W Austro-Węgrzech funkcjonowało również sądownictwo administracyjne, jednoinstancyjne, przed Trybunałem Administracyjnym⁽⁸⁾ urzędującym w Wiedniu.
powrót do początku.

Administracja po odzyskaniu niepodległości.

   Powyższy, przydługi wstęp historyczny, był konieczny, ze względu na to, że do 1928 r. kiedy nastąpiła unifikacja administracji (ujednolicenie jej struktury w skali całego kraju), drogą rozporządzenia Prezydenta RP o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej, utrzymywała się z pewnymi zmianami (o czym niżej) dotychczasowa, pozaborcza organizacja administracji.

   Największe zmiany w stosunku do tego stanu sprzed I wojny światowej, nastąpiły w dawnym Królestwie Polskim. Było to zrozumiałe, gdyż to tu "rodziła się" polska państwowość, co zaś wymagało zastąpienia rosyjskiej administracji, polską. W 1919 r. na czele dotychczasowych powiatów postawiono komisarzy ludowych (poza nazwą nie mieli oni nic wspólnego z bolszewikami), będących reprezentantami władz warszawskich. W tym samym roku w ich miejsce utworzono starostwa powiatowe, kierowane przez starostówoprócz tego ustanowiono tu samorząd terytorialny, który nie istniał (poza gminami wiejskimi) za czasów rosyjskich (patrz wyżej). Na podstawie ustawy z 2 sierpnia 1919 r. o organizacji władz administracyjnych II instancji, terytorium dawnej kongresówki, w miejsce rosyjskich guberni, podzielono na 5 województw (nawiązując w ten sposób do historycznej nazwy, jeszcze z okresu Rzeczpospolitej przedrozbiorowej): warszawskie, białostockie, kieleckie, lubelskie i łódzkie. Administracją państwową w tych jednostkach miał kierować, mianowany przez Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych, wojewoda. Funkcje pomocnicze w stosunku do niego miała pełnić Rada Wojewódzka, złożona z przedstawicieli samorządu powiatowego i gminnego. W największych miastach (Warszawa, Lublin, Łódź) wprowadzono zarząd komisarzy rządowych. Na dawne ziemie bezpośrednio włączone do Rosji, które w 1921 r. weszły w skład II RP, również rozciągnięto podział na województwa (nowogródzkie, poleskie i wołyńskie) ustawą z 4 lutego 1921 r. (co uchwalono jeszcze przed zawarciem traktatu ryskiego⁽⁹⁾ , który formalnie przyznawał te ziemie Polsce). Na terenie Wileńszczyzny władzę sprawował początkowo Delegat Rządu, a następnie Komisarz Rządu, aż do przekształcenia jej w województwo 22 grudnia 1925 r.

   Na terenie dawnej Galicji, zmiana w administracji, w pierwszym okresie istnienia II RP, polegała na zastąpieniu urzędu namiestnika stanowiskiem Generalnego Delegata Rządu dla byłej Galicji, w marcu 1919 r. Ustawą z 3 grudniu 1920 r. rozciągnięto, na tereny niegdyś wchodzące w skład Austrii, organizację administracji terytorialnej z dawnej kongresówki, czyli podział na województwa (krakowskie, lwowskie, stanisławowskie i tarnopolskie).

   W dawnym zaborze pruskim początkowo ograniczono się tylko do zastąpienia w powiatach niemieckich landratów, polskimi starostami. W ustawie o tymczasowej organizacji zarządu byłej Dzielnicy Pruskiej z 1 sierpnia 1919 r. ziemie, które przypadły Polsce zgodnie z postanowieniami Traktatu Wersalskiego zostały podzielone na dwa województwa: poznańskie i pomorskie (ze stolicą w Toruniu). Niższe szczeble administracji pozostawiono niezmienione, opierano się nadal na dawnych przepisach pruskich. Na mocy wskazanej wyżej ustawy utworzono również Ministerstwo byłej Dzielnicy Pruskiej (na jego czele stał m.in. znany przedstawiciel endecji W. Seyda), do którego kompetencji miała należeć całość spraw dotyczących byłego zaboru pruskiego. Co ciekawe, ministerstwo to miało także uprawnienia ustawodawcze - mogło zmieniać poniemieckie przepisy w zakresie administracji⁽¹⁰⁾ . Ministerstwo to zostało zlikwidowane w 1922 r.

   Kształtu struktury administracji publicznej w Polsce nie przesądziła też Konstytucja marcowa z 17 marca 1921 r., wskazując jedynie bardzo ogólne założenia i zasady działania biurokracji. W art. 65 tego aktu, mówił : "Dla celów administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego" sankcjonując w ten sposób wcześniejsze działania władz polskich (patrz wyżej). Koleiny artykuł proklamował zasadę dekoncentracji (polegająca na "przesunięciu kompetencji w dół", od organów centralnych do organów terenowych administracji publicznej) w organizacji administracji publicznej, zasadę zespolenia tej administracji (o samym zespoleniu patrz niżej) oraz uczestnictwa obywateli w jej wykonywaniu. Postępowanie administracyjne miało być dwuinstancyjne, kontrolę zaś nad decyzjami urzędników miało sprawować sądownictwo administracyjne (na czele którego miał stanąć Najwyższy Trybunał Administracyjny), jednakże tylko pod kątem ich legalności (zgodności z prawem).

   Doprecyzowanie powyższych założeń w drodze ustawodawstwa zwykłego trwało jeszcze kilka lat po uchwaleniu konstytucji. Krótka charakterystyka organizacji administracji państwowej II RP przedstawiona została poniżej.
powrót do początku.

Administracja centralna.

   Jej istotą jest to, że swoimi kompetencjami obejmuje obszar całego kraju, zaś jej organami w II RP były: Rada Ministrów i poszczególni ministrowie. Pozycja i uprawnienia rządu i jego członków były zagadaniem politycznym, a nie administracyjnym, więc zostaną omówione przy okazji innych artykułów (link do artykułu o ustroju II RP), tu zaś podam tylko podstawowe kwestie dotyczące ich organizacji:

A. Rada Ministrów (potocznie zwana rządem) to ciało kolegialne, złożone z ministrów pod przewodnictwem jej Prezesa (do 1920 r. posługiwano się nazwą "Prezydent Ministrów"). Od decyzji premiera zależało to, czy powoła Wiceprezesa Rady Ministrów (wicepremiera), pełniącego funkcję jego zastępcy. Nie było przeciwwskazań aby premier czy wicepremier sprawował jednocześnie funkcję ministra (i tak np.: I.J. Paderewski był jednocześnie premierem i ministrem spraw zagranicznych, S. Thugutt wicepremierem i szefem MSW w gabinecie W. Grabskiego).
Do podstawowych kompetencji Rady należało:
- uzgadnianie działalności administracyjnej poszczególnych ministrów
- rozpatrywanie sprawozdań poszczególnych ministrów z pełnienia przez nich funkcji
- zatwierdzanie statutów organizacyjnych ministerstw.

Poza powyższymi uprawnieniami RM uchwalała projekt budżetu państwa i innych ustaw, obsadzała ważniejsze stanowiska, bądź przedstawiała kandydatury co do ich obsady Prezydentowi, podejmowała także decyzje w sprawach, które wykraczały poza kompetencje poszczególnych ministrów.
Rada podejmowała uchwały, wydawała zarządzenia i akty administracyjne. Organami pomocniczymi rządu było tzw. Prezydium Rady Ministrów i Komitet Ekonomiczny (odpowiedzialny za tworzenie programów gospodarczego rozwoju kraju).

B. Ministrowie byli organami o "dwoistym" charakterze - z jednej strony byli członkami kolegialnego organu administracyjnego (czyli Rady Ministrów), z drugiej zaś samodzielnymi, jednoosobowymi organami administracji publicznej, odpowiadającymi za przypisany im wycinek, fragment działalności państwa (np.: sprawy wewnętrzne, zagraniczne, gospodarkę, rolnictwo itd.). Co więcej byli oni jednocześnie kierownikami urzędów (czyli ministerstw), stanowiących aparat dzięki któremu mogli realizować powierzone im funkcje. Ważne z teoretycznego (ale także praktycznego punktu widzenia) jest, że to minister był (i jest nadal) organem administracji publicznej, nie zaś ministerstwo, i to właśnie on wydawał decyzje administracyjne (a nie poszczególni urzędnicy pracujący w ministerstwie, nawet jeśli się pod nią podpisywali, to tylko jako reprezentanci ministra, na podstawie jego upoważnienia). Zatem wszystkie czynności (akty prawne, działania) "wychodzące z ministerstwa" były (przynajmniej z formalnego punktu widzenia) czynnościami samego ministra, który ponosił za nie pełną odpowiedzialność zarówno polityczną jak i konstytucyjną (a zatem mógł zostać za nie odwołany ze stanowiska, bądź postawiony przed Trybunałem Stanu).

Organizacja ministerstw (jednolita od 1926 r.): każde z nich dzieliło się na departamenty (kierowane przez dyrektorów), te zaś na wydziały (zarządzane przez naczelników). Minister był zastępowany przez jednego lub dwóch podsekretarzy stanu (popularnie określanych wiceministrami). Urzędnicy pracujący w ministerstwie nie posiadali własnej władzy, czynności w stosunku do obywateli mogli podejmować tylko z upoważnienia ministra, w granicach tego upoważnienia.
3 stycznia 1918 r. drogą dekretu Rady Regencyjnej, ustalono skład rządu na 8 ministerstw oraz dwa urzędy, przekształcone następnie w ministerstwa: Spraw Wojskowych i Zagranicznych. Po odzyskaniu niepodległości liczba ich wzrosła do 16, co związane było z dużą ilości zadań rodzącego się państwa. Z czasem ilość, nazwy a także zakres zadań i kompetencji poszczególnych ministerstw ulegał zmianie, jedne ulegały likwidacji (jak Ministerstwo Zdrowia Publicznego), inne powstawały (Ministerstwo Reform Rolnych)⁽¹¹⁾ .

W 1928 r. liczba ministerstw wynosiła 13, w 1932 r. 11. Krótka charakterystyka poszczególnych ministerstw ⁽¹²⁾ :

a) Minister spraw wojskowych (rozpoczynam od niego, gdyż wojsko, a szczególnie niektórzy wojskowi odgrywali decydującą rolę w polskiej polityce i administracji, zwłaszcza po 1926 r.). W czasie pokoju zwierzchnikiem sił zbrojnych był Prezydent RP, jednakże tego tytułu nie on ponosił odpowiedzialności politycznej (przed Sejmem). Ponosił ją minister spraw wojskowych, którego kontrasygnata (zatwierdzenie) była konieczna dla ważności aktów prawnych Prezydenta wydawanych w dziedzinie wojskowości (do 1935 r.).
Minister odpowiadał za zarządzanie i zaopatrzenie armii, podlegał mu Sztab Generalny (potem Sztab Główny), inspektorzy broni, armii, dowódcy okręgów korpusów. Po przewrocie majowym, kompetencje ministra zostały znacznie ograniczone, przez powstały wtedy urząd Głównego Inspektora Sił Zbrojnych (w skrócie GISZ), od tej pory minister miał zajmować się "torem pokojowym" funkcjonowania armii, GISZ zaś ważniejszym "torem wojennym" (przygotowania do ewentualnego konfliktu zbrojnego). Formalnie GISZ był zastępcą ministra spraw wojskowych, faktycznie jednak miał od niego pozycję silniejszą. Dokładne omówienie kwestii wojskowych w innych działach Serwisu ⁽¹³⁾.

b) Minister spraw zagranicznych był odpowiedzialny za całokształt polskiej polityki zagranicznej, stosunki dyplomatyczne z innymi państwami. Odbywał wizyty zagraniczne, negocjował i zawierał w imieniu RP umowy międzynarodowe. Kierował polskim korpusem dyplomatycznym i konsularnym.

c) Minister spraw wewnętrznych odgrywał bardzo ważną rolę w dziedzinie administracji publicznej, kierował bowiem (za pośrednictwem wojewodów i starostów) całą administracją zespoloną (co do zespolenia patrz niżej), do niego należały wszystkie sprawy administracyjne niezastrzeżone do kompetencji innych ministrów, nadzorował samorząd terytorialny. Jego drugim ważnym zadaniem było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego w kraju, realizował je za pomocą podległych mu sił: Policji Państwowej i Korpusu Ochrony Pogranicza (link do artykułu o KOP). Podlegała mu również służba zdrowia i państwowa straż pożarna, sprawy mniejszości narodowych, prasy i stowarzyszeń.

d) Minister sprawiedliwości ze względu na zasadę niezawisłości sądownictwa w II RP, do kompetencji ministra należały tylko administracyjne kwestie, związane z funkcjonowanie władzy sądowniczej (przede wszystkim zapewnienie podstaw materialnych działania sądów), nie mógł on zaś wpływać merytorycznie na przebieg postępowań sądowych. Minister zatem nie miał wpływu na wyrokowanie, odpowiadał jednak za ściganie przestępców (kierował prokuraturą) i ich izolowanie po wyroku (podlegał mu zarząd więzień).Odstępstwa od tej zasady wprowadziły dopiero władze sanacyjne, w okresie gdy ministrem sprawiedliwości był cieszący się złą sławą Czesław Michałowski. O zatrzymaniu i skierowaniu do obozu w Berezie Kartuskiej decydował, bowiem wtedy organ administracji ogólnej na wniosek policji, a zatem bez udziału ⁽¹⁴⁾ .
Było to typowe dla każdej dyktatury łamanie podstawowych kanonów praworządności. Jego ministerstwo zajmowało się również przygotowywaniem projektów różnych aktów prawnych, oprócz tych z zakresu prawa cywilnego i karnego, które pochodziły od Komisji Kodyfikacyjnej. (link do artykułu o prawie II RP), związanej z ministrem.

e) Minister skarbu(bardziej odpowiednik dzisiejszego ministra finansów niż skarbu, który zajmuje się głównie zarządem niesprywatyzowanym mieniem państwowym) kierował polityką finansową państwa, aparatem poboru podatków i innych należności publiczno - prawnych (izby i urzędy skarbowe, straż celna). Do jego kompetencji należały sprawy podatków i ceł, walut, nadzór nad systemem bankowym i ubezpieczeniowym, przygotowanie preliminarzy budżetowych (wstępnych projektów budżetu), zarząd monopolami państwowymi (np.: spirytusowy, zapałczany). Jego zwierzchnictwu podlegał Naczelny Inspektor Straży Celnej i, co ciekawe, Komendant Główny Straży Granicznej (obecnie podlega MSW), a także Prokuratoria Generalna (nie należy ją w żadnym wypadku mylić z prokuraturą, czyli systemem organów odpowiedzialnych za ściganie przestępstw i popieranie oskarżenia w sprawach karnych), której zadaniem było reprezentowanie państwach w sprawach majątkowych.

f) Minister przemysłu i handlu (odpowiednik obecnego ministra gospodarki) do jego kompetencji należały szeroko pojęte zagadnienia gospodarcze, m.in.: górnictwo, hutnictwo, przemysł maszynowy, handel wewnętrzny i zagraniczny itd. Podlegały mu urzędy centralne tj.: Urząd Patentowy, Główny Urząd Miar itp. Stopień ingerencji w gospodarkę dwóch ostatnich ministrów znacznie wzrósł po okresie Wielkiego Kryzys Gospodarczego lat 30. XX w., kiedy odchodzono od liberalnej polityki gospodarczej na rzecz planowania gospodarczego i etatyzmu (wieloletnie plany rozwoju gospodarczego, budowa COP-u).

g) Minister robót publicznych do jego zadań należało przeprowadzanie inwestycji państwowych np.: elektryfikacji kraju, regulacji rzek, melioracja terenów, a także nadzór nad budownictwem. W 1932 r. organ ten został zlikwidowany, a jego zadania rozparcelowane pomiędzy innych ministrów.

h) Minister rolnictwa zajmował się rolnictwem, leśnictwem, weterynarią oraz oświatą rolniczą. Sprawował zarząd nad państwowymi majątkami rolnymi i lasami państwowymi. W 1932 r. połączono go z ministerstwem reform rolnych, którego zadaniem było przeprowadzenie reformy rolnej (na podstawie ustawy z 1925 r.) i prawidłowe ukształtowanie struktury własnościowej gruntów rolnych w Polsce.

i) Minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego (odpowiednik dzisiejszego ministra edukacji narodowej) odpowiadał za kształtowanie stosunków państwa polskiego z poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi, a przede wszystkim zajmowała się szkolnictwem powszechnym i zawodowym, sprawował nadzór nad szkolnictwem wyższym (uniwersytety, politechniki), miał dbać o rozwój nauki, sztuki, kultury, sportu, ochronę zabytków. Podlegały mu archiwa i biblioteki.

j) Minister pracy i opieki społecznej - (od 1932 r. minister opieki społecznej) do jego zadań należała po pierwsze troska bezpieczeństwo i higienę pracy, pomoc w polubownym rozstrzyganiu sporów w ramach stosunku pracy (pomiędzy pracownikami a pracodawcami). Po drugie nadzór nad ubezpieczeniami społecznymi, opieką społeczną i kontrola emigracji. Organami mu podporządkowanymi byli: Główny Inspektor Pracy, Fundusz Bezrobocia (od 1933 r. Fundusz Pracy), Główny Zarząd Ubezpieczeń Społecznych (odpowiednik naszego ZUS-u), Urząd Emigracyjny. Rola tego ministra rosła wraz z pogorszeniem się sytuacji bytowej społeczeństwa w trakcie Wielkiego Kryzysu Gospodarczego, koniecznością wypłacania zasiłków dla bezrobotnych i organizacji robót interwencyjnych.

k) Minister komunikacji - jego podstawowym zdaniem był zarząd kolejami państwowymi, podlegali mu dyrektorzy tych kolei.

l) Minister poczty i telegrafu analogiczne jak wyżej funkcje w zakresie łączności i radia. Kierował państwowym przedsiębiorstwem pod nazwą "Polska Poczta, Telegraf i Telefon".

C. Urzędy Centralne - organy administracyjne podporządkowane poszczególnym ministrom, np.: Komenda Główna Policji, Główny Urząd Miar, Główny Urząd Statystyczny, Główny Inspektor Pracy itp.
powrót do początku.

Administracja terytorialna - rządowa.

   Administracja terytorialna, czyli ta której kompetencje rozciągały się tylko na pewien określony obszar, dzieliła się na rządową (podporządkowaną organom administracji centralnej z siedzibą Warszawie) i samorządową (kwestia samorządu terytorialnego zostanie omówiona niżej). Ta pierwsza dzieliła się jeszcze na administrację ogólną (zwaną też jako polityczną), która wykonywała na szczeblu lokalnym kompetencje należące do ministerstwa spraw wewnętrznych i specjalną, realizującą zadania pozostałych resortów. Tą ostatnia z kolei dzieliła się na zespoloną z administracją ogólną (niektóre ministerstwa nie tworzyły swoich jednostek (oddziałów) terenowych w całym kraju, a ich kompetencje realizował "w terenie" organ administracji ogólnej, czyli wojewoda bądź starosta - to "zespolenie" miało na celu ograniczenie wydatków państwa, które nie musiało tworzyć odrębnych filii każdego ministerstwa we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego kraju) i niezespoloną, która ze względu na ważny interes państwa, bądź wysoko specjalistyczny charakter danego resortu, nie mogła zostać przekazana administracji ogólnej i posiadała własne jednostki terenowe (jak w przypadku sądownictwa, wojskowości). Zdając sobie sprawę, że powyższe podziały są bardzo skomplikowane, w szczególności dla osoby nie mające nic wspólnego z administracją przedstawiam poniższy schemat:

Opis: Strzałki wskazują, które organy lokalne wykonują kompetencje poszczególnych ministrów w terenie: zespolone czy niezespolone. Powyżsi ministrowie są wymieni przykładowo dla każdej ze wskazanych grup. MSW - Minister Spraw Wewnętrznych, MPiH - Minister Przemysłu i Handlu, MRol. - Minister Rolnictwa, MPiOP - Minister Pracy i Opieki Społecznej itd.

Oto krótki opis organów poszczególnych kategorii:

A) Administracja Ogólna i Zespolona.

Do 1928 r. w Polsce istniały w pewnym stopniu zmodyfikowane pozaborcze struktury administracyjne (patrz wyżej). Unifikacja (stworzenie jednolitej organizacji dla całego terytorium RP) tej dziedziny nastąpiła dopiero na mocy Rozporządzenia Prezydenta z 19 stycznia 1928 r. "o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej". Jej struktura pokrywała się z podziałem terytorialnym państwa (link do artykułu o podziale terytorialnym II RP), przy czym administracja ogólna i zespolona występowała tylko na szczeblu województwa i powiatu (w gminach jej nie było). Organy tej administracji to:

I) Wojewodowie byli mianowani przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów, przedstawiony przez ministra spraw wewnętrznych. Wojewoda pod względem osobowym podlegał ministrowi spraw wewnętrznych, zaś pod względem służbowym premierowi, bądź ministrowi właściwemu dla danej sprawy¹⁵ (czyli w zakresie np.: przeprowadzania reformy rolnej (a już nie np.: ochrony zdrowia), wojewoda był związany poleceniami ministra reform rolnych, za całokształt zaś swojej działalności odpowiadał przed szefem MSW). Byli przedstawicielami rządu w województwie, stali na czele wojewódzkiej administracji rządowej i ponosili względem rządu odpowiedzialność za jej funkcjonowanie. Byli zastępowani przez wicewojewodów.

Wojewoda:
- jako reprezentant Rady Ministrów w województwie koordynował działalność administracji rządowej, pod kątem zgodności jej działania z polityką państwa (rządu). Sprawował nadzór nad obsadą kierowniczych stanowisk administracyjnych w "swoim" województwie, mógł także zawieszać zarządzenia organów administracji specjalnej sprzeczne z polityką rządu.
- był organem administracji ogólnej, dlatego spoczywały na nim obowiązki z zakresu ministerstwa spraw wewnętrznych (przede wszystkim zadanie zapewnienia i utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym mu obszarze, dla jego realizacji podporządkowano mu policję państwową w województwie), a także organem administracji zespolonej, z tego zaś wynikała konieczność wykonywania przez niego administracji w zakresie: przemysłu i handlu, rolnictwa i reformy rolnej, opieki społecznej, komunikacji, wyznań religijnych, oraz kultury i sztuki (przy czym w tym zakresie musiał realizować zlecenia ministrów właściwych do tych spraw - patrz wyżej).
- miał prawo do wydawania rozporządzeń wykonawczych oraz porządkowych (te ostatnie w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego).
- na podstawie odrębnych przepisów, a mianowicie: prawa prasowego sprawował kontrolę nad prasą, prawa o stowarzyszeniach - nad stowarzyszeniami i prawa o zgromadzeniach - nad wiecami, manifestacjami itd. Wraz z ograniczaniem powyższych wolności przez władze sanacyjne, kompetencje wojewody w tym zakresie rosły.
- stał na czele urzędu wojewódzkiego.

Rada Wojewódzka - była organem opiniodawczym wojewody. Składała się z samego wojewody (będącego jej przewodniczącym) oraz członków wybranych przez samorząd powiatowy i miejski.
Wydział Wojewódzki - do jego zadań należało doradzanie wojewodzie i wydawanie uchwał w ściśle określonych sprawach. Obok wojewody (bądź wicewojewody) w jej skład wchodziło trzech przedstawicieli Rady Wojewódzkiej i dwóch urzędników państwowych.

Minister spraw wewnętrznych mógł rozwiązać oba powyższe organy. Wyjątkowa była sytuacja Warszawy. Była ona miastem wydzielonym nie wchodzącym w skład żadnego województwa, gdzie władze sprawował Komisarz Rządu ds. miasta stołecznego Warszawy, o pozycji odpowiadającej wojewodzie. Organem administracyjnym w stolicy był także Magistrat, reprezentujący samorząd miejski (po 1934 r. w miejsce organów samorządowych funkcjonowały organy miejskie powoływane przez administrację rządową: Tymczasowa Rada Miejska i Tymczasowy Zarząd Miejski)¹⁶.

II) Starostowie byli organami administracji rządowej w powiecie, mianowanymi przez ministra spraw wewnętrznych. Byli przedstawicielami rządu w powiecie, podlegali wojewodom i mieli analogiczne do nich uprawnienia, tyle że na niższym szczeblu. Głównym ich zadaniem było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym im terenie przy pomocy policji państwowej. Specyficzną kategorią obowiązków starostów było sprawowanie orzecznictwa w sprawach wykroczeń. Ich aparatem pomocniczym było starostwo - w powiecie istniały również organy samorządu terytorialnego (o czym niżej).

a) od 1932 r. w tzw. miastach wydzielonych (czyli takich, które posiadały więcej niż 75 tys. mieszkańców) utworzono tzw. powiaty miejskie, na których czele stali starostowie grodzcy. Ich pozycja jednak nie różniła się od ich powiatowych odpowiedników. Na powiaty grodzkie była również podzielona Warszawa.
b) od 1930 r. Gdynia miała charakter "powiatu wydzielonego", zarządzanego przez Komisarza Rządu, a nie starostę grodzkiego (ze względu na olbrzymie znaczenie gospodarcze miasta i portu oraz jego szybki rozwój).
c) w postępowaniu administracyjnym, w sprawach należących do właściwości administracji ogólnej i zespolonej, organem pierwszej instancji był starosta, organem drugiej instancji zaś wojewoda (do niego kierowano odwołania do decyzji starosty).

B.) Administracja Specjalna (Niezespolona)- właściwość organów terenowych tej administracji nie pokrywała się z jednostkami podziału terytorialnego państwa (np.: liczba i granice Okręgów Korpusów nie odpowiadały liczbie i granicą województw). Odrębną administrację terytorialną posiadały następujące resorty:

I) Ministerstwo Spraw Wojskowych - administracja wojskowa w terenie była trójszczeblowa. Najniższymi jej szczeblami byli komendanci garnizonów i powiatowe (od 1938 r. rejonowe) komendy uzupełnień (odpowiedzialne za pobór rekrutów). Ich zwierzchnikami byli dowódcy Dowództw Okręgów Korpusów (Polska była podzielona na 10 takich okręgów), ci zaś podlegali Inspektorom Armii (w liczbie 5, każdy z nich nadzorował dwa okręgi). Szczegółowe omówienie organizacji sił zbrojnych znajduje się w innych działach Serwisu.

II) Ministerstwo Sprawiedliwości - na strukturę sądownictwa w RP składały się: sądy grodzkie (I instancja), okręgowe (I bądź II instancja), apelacyjne (II instancja) i Sąd Najwyższy (organ kasacyjny) - jednakże ministrowi powyższe sądy podlegały tylko w kwestiach administracyjnych (patrz wyżej), nie wymiaru sprawiedliwości. Terenowymi organami ministerstwa były zaś prokuratury, funkcjonujące przy sądach każdej instancji.

III) Ministerstwo Skarbu - jeśli chodzi o aparat podatkowy to organami I instancji były urzędy skarbowe (a także urzędy akcyz i monopoli państwowych), II - iej zaś izby skarbowe, w administracji celnej, I instancję stanowiły urzędy celne, organem odwoławczym od nich były dyrekcje ceł.

IV) Ministerstwo Poczty i Telegrafu - w "terenie" jego zadania realizowały urzędy i agencje pocztowe, podlegające dyrekcjom pocztowym.

V) Ministerstwo Reform Rolnych - jego terenową administrację stanowiły powiatowe i okręgowe urzędy ziemskie. Po likwidacji tego ministerstwa w 1932 r. funkcje wskazanych urzędów przejęła administracja terytorialna ogólna (wojewodowie i starostowie.)

Od 1932 r. także częściowo odrębną strukturę terenową posiadały ministerstwa:

Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego - na potrzeby tego resortu Polska był podzielona na obwody szkolne kierowane przez inspektorów). Kilka takich obwodów tworzyło okręg szkolny (na czele z kuratorem oświaty - czyli organem administracji szkolnej drugiej instancji).

Przemysłu i Handlu - urzędy miar oraz urzędy i wyższe urzędy górnicze, też Urząd Morski w Gdyni.

Komunikacji - Polska dzieliła się na okręgi kolejowe na czele z dyrektorami, im podlegały zaś oddziały i urzędy kolejowe.

Opieki Społecznej - obwodowi (I instancja) i okręgowi (II) inspektorzy pracy.

Dokładniejsze przedstawienie struktura poszczególnych działów administracji nastąpi w odpowiednich artykułach dotyczących spraw, którymi zajmowały się zajmowały.
powrót do początku.

Samorząd terytorialny.

   W pracach nad konstytucją po odzyskaniu niepodległości, jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii było zagadnienie samorządu terytorialnego. Wyrażane były różne poglądy, od przyznających samorządowi bardzo szerokie kompetencje, do ograniczających jego zadania do minimum. Ostatecznie uchwalona w marcu 1921 r. konstytucja w art. 3 mówiła: "RP, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwu samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowymi". Zatem ustawodawca konstytucyjny zamierzał ustanowić w Polsce samorząd terytorialny o szerokich kompetencjach, co jednak nie zostało w pełni zrealizowane w ustawach zwykłych. Niechęć znacznej części osób odpowiedzialnych za kształt polskiego prawa do silnego samorządu, mogła wynikać z innego przepisu ustawy zasadniczej, a mianowicie art. 109, deklarującego, że autonomia mniejszości narodowych w Polsce zostanie powiązana z samorządem terytorialnym. Rzecz w tym, że dla przedstawicieli stronnictw prawicowych (przede wszystkim endecji), jakakolwiek forma autonomii mniejszości narodowych, była nie do pomyślenia, dlatego też torpedowali oni wszelkie prace nad przygotowaniem aktów prawnych wykonujących powyższe, bardzo ogólne przepisy konstytucji. Po bardzo zaciętych sporach, udało się ostatecznie uchwalić 26 września 1922 r. ustawę o "zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego" (co do szczegółów w tej kwestii patrz. - link do artykułu o mniejszościach narodowych II RP), która jednak nie została nigdy wprowadzona w życie.Niedługo po uchwaleniu Konstytucji zaczęto ograniczać samodzielność samorządu terytorialnego (uzależniono go finansowo od władzy centralnej), potem zaś formalnie podporządkowano go administracji rządowej¹⁷. Do ujednolicenia struktury samorządu terytorialnego w Polsce doszło dopiero w 1933 r. w wyniku uchwalenia tzw. ustawy scaleniowej ("ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego"). Akt ten jednak ograniczał zakres działania samorządu¹⁸ (co można wytłumaczyć tym, że rządzącym wtedy w kraju piłsudczykom łatwiej było utrzymać władzę w państwie scentralizowanym). W tym samym duchu szła Konstytucja kwietniowa z 1935 r., która w art. 75 powoływała "dla urzeczywistnienia zadań administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny", jednakże jego pozycja była uzależniona od administracji rządowej (akty prawne wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego musiały dla swojej ważności każdorazowo uzyskiwać zatwierdzenie organu administracji rządowej).

   W RP jednostki samorząd terytorialnego pokrywały się z jednostkami podziału administracyjnego kraju - przy czym samorząd występował tylko w gminach i powiatach -wbrew zapowiedziom zawartym zarówno w Konstytucji marcowej jak i kwietniowej, oraz treści ustawy z 1922 r., nie ustanowiono samorządu na szczeblu wojewódzkim. Tylko na terenach byłego zaboru pruskiego (województwa pomorskie i poznańskie) istniał nadal samorząd wojewódzki (działający na podstawie pruskich przepisów) w postaci sejmiku i wydziału wojewódzkiego ze starostą krajowym na czele (co do szczegółów patrz wyżej). Zbliżony model przewidywała także wspomniana ustawa z 1922 r. (tyle że przewodniczącym wydziału wojewódzkiego miał być z mocy prawa wojewoda), przy czym jak już była o tym mowa, przepisy ustawy nie weszły w życie. W województwach funkcjonowały Rada i Wydział Wojewódzki (patrz wyżej), ale trudno nazwać je samorządem terytorialnym - tylko w części składały się z przedstawicieli samorządu, a ich kompetencje ograniczały się tylko do doradzania/wydawania opinii.

   Jednostki samorządu terytorialnego posiadały odrębną od państwa osobowość prawną (tzn. mogły być podmiotem praw i obowiązków, tak jak osoby fizyczne (każdy człowiek), Skarb Państwa, niektóre spółki prawa handlowego czy stowarzyszenia) zarówno w zakresie prawa cywilnego jak i publicznego. Jednostki te mogły też zrzeszać się w związki, dla realizacji celów wykraczających poza możliwości pojedyńczej gminy bądź powiatu. Takimi związkami były np.: Związek Miast Polskich, czy Związek Powiatów. Specyficzną rolę pełnił Związek Rewizyjny Samorządu Terytorialnego, sprawujący kontrolę nad finansową i gospodarczą działalnością samorządu terytorialnego¹⁹ . Poniżej zamieszczona został krótka charakterystyka samorządu na poszczególnych szczeblach:

A. Samorząd gminny.

   Przed ujednoliceniem samorządu (ustawa scaleniowa), na szczeblu gminny pozostał on niemal niezmieniony w stosunku do okresu zaborów. Zmieniono za to sposób wyboru członków organów jednostek samorządu na bardziej demokratyczny (choć na terenie Galicji nadal część osób pochodziła z nominacji). Zmiany organizacyjne nastąpiły tylko na terenie dawnego Królestwa Polskiego, gdzie w gminach wiejskich utworzono radę gminną z wójtem na czele.

   Ustawa scaleniowa z 1933 r. sankcjonowała istnienie na obszarach wiejskich II RP, dwóch rodzajów gmin: tzw. zbiorowych i wiejskich (określanych też jako "jednostkowe"²⁰ ). Te pierwsze funkcjonowały na terenie dawnej kongresówki i były pozostałością rosyjskiej struktury samorządu wiejskiego z okresu zaborów (patrz wyżej). Tak jak niegdyś w Rosji składały się one z gromad (zazwyczaj jedna wieś), w których funkcje organu uchwałodawczego pełniło zebranie gromadzkie, złożone ze wszystkich mieszkańców wsi (ewentualnie wybierana rada gromadzka w większych gromadach), organem wykonawczym był zaś sołtys. W gminach wiejskich organem uchwałodawczym była rada gminna, wybierana przez mieszkańców danej gminy w wyborach jawnych i pośrednich, organem wykonawczym był zarząd gminny, na który składali się wskazani przez radę: wójt i ławnicy. Nominacja wójta musiał być jednak zatwierdzony przez starostę.

   Jeśli chodzi o gminy miejskie, to po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. pozostawiano z reguły dotychczas istniejącą strukturę samorządu, demokratyzując tylko ordynacje wyborcze do ich organów uchwałodawczych (rad miejskich): wprowadzono 5 przymiotnikowe wybory (powszechne, równe, bezpośrednie, tajne i proporcjonalne), w których uprawnieni do głosowania były wszyscy obywatele polscy, zamieszkujący w danym mieście minimum 6 miesięcy. Tylko na terenie Galicji nadal wybory odbywały się w systemie kurialnym, nieco tylko zdemokratyzowanym (prawo głosu przyznano też osobom nie płacącym podatków).

   Po 1933 r. struktura organizacyjna samorządu w miastach, wyglądała analogicznie jak w gminach wiejskich. Mieszkańcy miast w drodze powszechnych wyborów wyznaczali członków rady miejskiej, ta zaś wybierała członków zarządu miejskiego. To ostatnie ciało, będące organem wykonawczym samorządu miejskiego składało się z burmistrza (w miastach wydzielonych, czyli liczących ponad 75 tys. mieszkańców, prezydenta) i ławników.

B. Samorząd powiatowy.

   Po odzyskaniu niepodległości istniał na terenie całego kraju na niezmienionych w stosunku do czasu zaborów zasadach. Tylko w Galicji, mimo że obowiązywały dotychczasowe przepisy, to organy tego samorządu zostały rozwiązane, a w ich miejsce funkcjonował zarząd komisaryczny.

   Po 1933 r. jednolita dla całej Polski organizacja samorządu powiatowego wyglądał następująco: organem stanowiącym powiatu była rada powiatowa, wykonawczym zaś wydział powiatowy. Członkowie organów pierwszej kategorii byli wyłaniani przez rady gmin i miast wchodzących w skład powiatu, drugiej kategorii zaś wybierani przez radę powiatową w liczbie 6. Przewodniczącym wydziału z mocy prawa był zawsze starosta, co czyniło go organem o dwoistym charakterze: był elementem administracji rządowej (mianowanym przez szefa MSW - patrz wyżej), a jednocześnie członkiem kolegialnego organu samorządowego w powiecie. Był to zatem model podobny do przyjętego w Prusach (patrz wyżej), zapewniał on kontrolę administracji rządowej nad samorządem powiatowym.

C. Kompetencje samorządu terytorialnego.

   Do 1933 r. tą kwestię regulowały w większości przepisy pozaborcze, z pewnymi modyfikacjami. Już jednak w rozporządzeniu Prezydenta o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (z 1928 r.) wprowadzono tzw. domniemanie kompetencyjne na rzecz organów administracji rządowej²¹ (co oznaczało, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogły działać tylko wtedy, gdy uprawnienie do tego wynikało z wyraźnego przepisu prawa, we wszystkich pozostałych sprawach organami właściwym były organy administracji rządowej), co oznaczało ograniczenie kompetencji samorządu. Kompleksowe ujednolicenie w skali kraju przepisów o kompetencjach samorządu terytorialnego nastąpiło dopiero po uchwaleniu ustawy scaleniowej w 1933 r.

   Uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego dzielił się na:
- tzw. własne, przyznane samorządowi przez przepisy prawa; obejmujące sprawy gospodarcze, kulturalne, oświatowe, zdrowia publicznego, zaspokojenia lokalowych potrzeb mieszkańców - o ile nie zostały przekazane organom administracji rządowej lub samorządowi gospodarczemu.
- tzw. poruczone, czyli takie, które przez przepisy prawa zostały przyznane administracji rządowej, a tylko zlecono (powierzono ich wykonanie) organom samorządu (w drodze ustawy lub rozporządzenia RM). Z reguły dotyczyło to zadnia nadzoru nad samorządem niższego szczebla (czyli samorządu powiatowego nad gminnym i miejskim).

D. Nadzór nad samorządem.

   Instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym ma na celu eliminację z systemu prawnego pochodzących od samorządu aktów prawnych nielegalnych, niecelowych, mogących powodować straty itd., i jako taka jest powszechnie przyjęta w krajach, w których samorząd występuje. Jej istnienia akceptowała też Konstytucja marcowa, aczkolwiek w dość ograniczonym zakresie. Zakres ten został rozszerzony w ustawie scaleniowej i Konstytucji kwietniowej, co wynikało z procesu umacniania władzy przez sanację. Od 1933 r. nadzór nad organami jednostek samorządu terytorialnego sprawowały organy administracji rządowej (minister spraw wewnętrznych, wojewoda i starosta) jak i organy samorządu wyższego stopnia. Na uprawnienia nadzorcze składały się m.in.:

- zatwierdzanie wyborów: sołtysów, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast przez organy administracji rządowej
- możliwość rozwiązania organów uchwałodawczych i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli przez organy administracji rządowej, w miejsce rozwiązanych organów powoływano zarządców komisarycznych (nie mających żadnej demokratycznej legitymacji do sprawowania władzy).
- konieczność uzyskania zatwierdzenia organu nadzorczego dla uchwały rady gminy dotyczącej np.: rozporządzania majątkiem gminy.
- zarząd gminy był zobowiązany do wstrzymywania wykonania sprzecznych z interesem gminy (pojęcie bardzo nieostre, ułatwiające nadużycia organów nadzorczych) lub niewykonalnych.

E. Samorząd Gospodarczy i Zawodowy.

   Zarówno Konstytucja marcowa, jak i kwietniowa przewidywały istnienie samorządu gospodarczego w Rzeczpospolitej. Tak jak samorząd terytorialny grupował ludzi ze względu na miejsce ich zamieszkania (na terenie określonej gminy/powiatu), tak jego gospodarczy (zawodowy) odpowiednik skupiał osoby (fizyczne bądź prawne) wykonujące działalność gospodarczą (zawodową) tego samego rodzaju. Podobnie jak w przypadku samorządu terytorialnego jego funkcjonowanie regulowały początkowo przepisy "odziedziczone" po państwach zaborczych, dopiero w 1927 i 28 r. Prezydent wydał rozporządzenia z mocą ustaw sejmowych dotyczące tej kwestii.

   Na samorząd gospodarczy II RP składały się: Izby Przemysłowo-Handlowe, Izby Rzemieślnicze i Izby Rolnicze. Każda izba posiadała swój organ uchwałodawczy (wybierany przez członków izby) i wykonawczy. Działalność izb nadzorowały organy administracji państwowej. Podstawowym zadaniem izb było reprezentowanie i obrona interesów członków izby wobec władz państwowych. Oprócz tego przepisy prawa przyznawały ich organom kompetencje publiczno-prawne (wykonywanie niektórych uprawnień władzy publicznej) w zakresie działalności danej izby. Przynależność do izb była przymusowa, same zaś izby tworzyły swoje ogólnopolskie zrzeszenia: Związek Izb Przemysłowo-Handlowych, Związek Izb Rzemieślniczych i Związek Izb i Organizacji Rolniczych. Konstytucja marcowa (potem też kwietniowa) przewidywała powstanie Naczelnej Izby Gospodarczej, skupiającej przedstawicieli wszystkich typów samorządu gospodarczego działających w RP - taki twór nigdy jednak nie powstał.

   Oprócz organizacji do których przynależność miała charakter przymusowy, istniały też dobrowolne zrzeszenia przemysłowców czy rzemieślników, nie wykonujące funkcji publicznych, lecz będące rodzajem forum dla uzgadniania wspólnych stanowisk i interesów, bądź środkiem do wywierania wpływu na posunięcia władz w danej dziedzinie działalności gospodarczej. Najbardziej znanym tego typu zrzeszeniem była Centralny Związek Polskiego przemysłu, Górnictwa, Handlu i Finansów, potocznie zwany "Lewiatanem". Nie demonizując tej organizacji (jak to mieli w zwyczaju niektórzy przedstawiciele partii lewicowych) należy przyznać, że miała ona poważny wpływ na życie polityczne w Polsce międzywojennej.

   Poza samorządem gospodarczym istniał także samorząd zawodowy, skupiający osoby wykonujące ten sam zawód (chodziło tu przede wszystkim o tzw. "wolne zawody", zaś osoby świadczące pracę na podstawie umowy o pracę (pracownicy) tworzyły związki zawodowe, a nie samorządy) np.: Izby Lekarskie, Adwokackie, Notarialne, Aptekarskie itp. Pełniły one podobne funkcje jak współczesne korporacje zawodowe (np.: prawnicze), czyli przede wszystkim dbały o to, aby ceny ich usług nie spadły poniżej określonego poziomu (eliminacja konkurencji) i ograniczały dostęp do wolnych zawodów dla osób spoza kręgów rodzinno-towarzyskich danej korporacji.

   Przykładowy schemat administracji w województwie łódzkim (jest to schemat uproszczony, obejmuje tylko niektóre, wybrane organy i jednostki samorządu terytorialnego - ma na celu rozjaśnienie zagadnienia stosunku poszczególnych organów do siebie).

Legenda:

Ramki w kolorze czerwonym - organy administracji rządowej w województwie i powiecie
Ramki w kolorze zielonym - organy jednostek samorządu terytorialnego w powiecie i gminie.
Strzałki ciągłe - oznaczają zwierzchnictwo jednego organu nad drugim (za wyjątkiem relacji starosta - wydział powiatowy; w tym przypadku oznacza ona, że starosta z mocy prawa jest przewodniczącym wydziału powiatowego).
Strzałki przerywane - oznaczają, że dany organ (np.: rada gminna) powołuje członków organu, w kierunku którego strzałka jest zwrócona (np.: zarządu gminnego).
Strzałki "wykropkowane" - oznaczają wybór członków organów uchwałodawczych samorządu w wyborach powszechnych przez wszystkich uprawnionych.
powrót do początku.